Histoire et régulation • Contexte institutionnel, réglements et normes

Cette page institutionnelle concerne la troisième période ferroviaire, caractérisée par une reprise en main par l’État et un financement et un contrôle par le biais d’un ensemble contractuel et normatif généralisé. 

Lexique général

L’environnement actuel peut se décliner en quatre thèmes principaux :  

1) Régulations et normes 
• quelles sont les compétences de l’Europe ? 
• des normes élaborées sur trois niveaux : mondial, européen ou national (ISO, UIC, Cenelec,…)
• des régulations paneuropéennes ou mondiales (OTIF)
• des régulations européennes avec des Directives, des réglements, des décisions et des recommandations

2) Politique des transports 
• qu’est-ce qui a motivé la libéralisation ? Dérégulation des transports, nouveau rôle de l’État, des régions
• en quoi a consisté l’action de l’Union européenne ?  
• chronologie succincte des différentes étapes législatives 
• ils essayent d’influencer le débat : CER, ERFA, AllRail, EIM , UIRR,… 

3) Mise en oeuvre du nouveau paysage ferroviaire 
• la nouvelle gouvernance du rail, l’État, le régulateur, l’organisme de sécurité, les AOT
• le renouveau du secteur ferroviaire : les nouveaux acteurs
• contrats, délégation de service public, open access, franchises

4) Les outils pour revitaliser le rail 
• l’Agence Ferroviaire Européenne (ERA)
• les Spécifications Techniques d’Interopérabilité
• les Programmes d’aides & recherches
• l’industrie aujourd’hui
• ERTMS / ETCS
• l’Europe et l’interconnexion des réseaux ferrés

Les compétences de l’Union européenne

L’Union européenne (UE) ne dispose que des compétences (pouvoirs) qui lui sont conférées par les traités (principe d’attribution). En vertu de ce principe, l’UE peut agir uniquement dans les limites des compétences qui lui ont été attribuées par les États membres de l’UE dans les traités pour atteindre les objectifs de ces traités. Toute compétence non attribuée à l’UE dans les traités appartient aux États membres. Ces compétences sont réparties en trois catégories principales :

• Compétences exclusives : l’Union européenne est seule compétente pour légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ces domaines. Les États membres ne peuvent pas légiférer de manière indépendante dans ces domaines. Exemples : politique commerciale commune, l’union douanière, politique de concurrence, politique monétaire pour les États membres de la zone euro, politique commerciale commune, la conservation des ressources biologiques de la mer.
• Compétences partagées : dans ces domaines, l’Union européenne et les États membres partagent la compétence législative. Les États membres peuvent légiférer tant que l’UE n’a pas exercé sa compétence, et l’UE peut intervenir pour légiférer même si les États membres l’ont déjà fait. Exemples : marché intérieur, transport, environnement, politique sociale.
• Compétences de soutien (ou complémentaires) : l’UE intervient pour soutenir, coordonner ou compléter les actions des États membres, mais sans remplacer leur compétence législative. Exemples : recherche, santé publique, culture.

Il est important de noter que cette répartition peut évoluer au fil du temps en fonction des modifications apportées aux traités et des décisions prises par les institutions de l’UE.

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Le triangle institutionnel

Le triangle institutionnel illustre la répartition des pouvoirs et des responsabilités entre les différentes institutions de l’UE, contribuant ainsi au processus décisionnel et législatif de l’Union.

Il fait référence aux trois principales institutions qui jouent un rôle central dans le processus législatif et décisionnel de l’UE. Ces trois institutions sont :

• La Commission européenne : Elle est l’organe exécutif de l’UE. La Commission propose de nouvelles législations, gère les politiques et programmes de l’UE, veille à l’application du droit de l’UE et représente l’UE sur la scène internationale. La Commission est composée d’un commissaire par État membre, nommé par les gouvernements nationaux, et elle est dirigée par un président élu par le Parlement européen ;

• Le Parlement européen : Il représente les citoyens européens et est directement élu par eux. Le Parlement européen partage le pouvoir législatif avec le Conseil de l’Union européenne. Il examine, amendre et adopte les propositions législatives de la Commission européenne et joue un rôle de surveillance sur les autres institutions de l’UE ;

• Le Conseil de l’Union européenne : Également appelé “Conseil des ministres”, il représente les gouvernements des États membres de l’UE. Le Conseil partage le pouvoir législatif avec le Parlement européen. Il adopte les lois européennes (règlements, directives, décisions) conjointement avec le Parlement européen et coordonne les politiques des États membres.

➤ Voir plus en détails les sept institutions européennes

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Subsidiarité

Les États membres de l’Union européenne (UE) attachent une grande importance au principe de subsidiarité. La raison principale est qu’il y a des différences d’approche importantes en matière de politique économique, sociale et fiscale entre les États membres. Ces différences sont dues à divers facteurs, notamment les traditions historiques, les valeurs culturelles, les préférences politiques, les niveaux de développement économique et social, ainsi que les structures institutionnelles propres à chaque pays.

Certains auteurs suggèrent que le principe de subsidiarité permet à l’Union européenne d’avoir prise indirectement sur des domaines que les traités n’attribuent pas à l’Union. 

À travers ses protocoles 1 et 2, le traité de Lisbonne érige les parlements des États membres en gardiens officiels du respect du principe de subsidiarité. Dans un délai de huit semaines à compter de la transmission d’un projet d’acte législatif, ces parlements nationaux peuvent adresser aux présidents des trois pôles du triangle institutionnel – Parlement européen, Conseil, Commission – des avis motivés sur la non-conformité d’un projet de la Commission au principe de subsidiarité. Si le nombre d’avis représente un tiers (ou un quart, selon les hypothèses) des voix attribuées aux parlements, le projet doit être réexaminé. 

Cela montre que les États membres sont parfaitement partie prenante dans l’élaboration des directives, alors que l’UE est souvent la cible favorite des politiciens nationaux. 

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Livre Vert, livre Blanc, directives, réglements, décisions, recommandations

Le Livre Vert et le Livre Blanc de la Commission européenne sont des documents clés dans le processus de formulation des politiques de l’Union européenne (UE).

• Livre Vert :
  • Le Livre Vert est un document consultatif publié par la Commission européenne qui lance une discussion sur un sujet spécifique de politique.
  • Son objectif principal est de recueillir des points de vue et des contributions des parties prenantes, des États membres et du public sur une question particulière.
  • Il pose généralement des questions ouvertes pour stimuler le débat et invite les parties prenantes à soumettre leurs opinions, leurs idées et leurs expériences.
  • Après la période de consultation, la Commission peut utiliser les commentaires recueillis pour élaborer des propositions de politiques concrètes.

• Livre blanc :
  • Le Livre Blanc est un document plus formel qui présente les propositions politiques spécifiques de la Commission européenne sur un sujet donné.
  • Contrairement au Livre Vert, il offre des orientations et des propositions plus détaillées sur la manière dont la Commission envisage de traiter un problème ou de réaliser un objectif politique.
  • Le Livre Blanc est souvent utilisé pour lancer des initiatives majeures ou pour présenter des orientations stratégiques à long terme pour l’UE dans des domaines tels que l’économie, l’environnement, la sécurité, etc.
  • Il peut être suivi d’un processus de consultation plus ciblé et d’une élaboration plus poussée des politiques avant que des propositions législatives concrètes ne soient présentées.

Globalement, les directives fixent des objectifs à atteindre, les règlements imposent des règles directement applicables, les décisions sont spécifiques à des cas individuels, tandis que les recommandations fournissent des conseils sans être contraignantes.

• Directives :
  • Les directives sont des actes législatifs de l’UE qui établissent des objectifs généraux à atteindre par les États membres.
  • Elles obligent les États membres à atteindre ces objectifs, mais la manière dont ils le font est laissée à leur discrétion. Les États membres ont donc une certaine marge de manœuvre quant à la manière de les mettre en œuvre dans leur législation nationale.
  • Les directives doivent être transposées dans la législation nationale des États membres pour devenir contraignantes à l’échelle nationale.
  • Elles sont contraignantes quant au résultat à atteindre, mais laissent une certaine liberté quant aux moyens à mettre en œuvre pour y parvenir.
• Règlements :
  • Les règlements sont des actes législatifs de l’UE qui sont contraignants et directement applicables dans tous les États membres, sans nécessiter de transposition dans la législation nationale.
  • Contrairement aux directives, les règlements sont immédiatement applicables dès leur entrée en vigueur dans tous les États membres. Ils ont donc une uniformité juridique dans toute l’UE.
• Décisions :
  • Les décisions sont des actes législatifs qui sont spécifiques à certaines personnes ou entités, comme des États membres, des entreprises ou des individus.
  • Elles sont obligatoires pour ceux à qui elles sont adressées et ont des effets juridiques directs sur ces parties spécifiques.
  • Contrairement aux directives et règlements, les décisions ne visent pas à réglementer de manière générale, mais à traiter des cas spécifiques ou à régler des questions particulières.
• Recommandations :
  • Les recommandations de l’UE ne sont pas contraignantes sur les États membres. Elles fournissent des conseils, des orientations ou des suggestions sur la manière dont les États membres peuvent agir dans certains domaines.
  • Bien qu’elles n’aient pas force obligatoire, les recommandations peuvent influencer les politiques et les pratiques des États membres.
  • Les recommandations sont souvent utilisées pour encourager la coordination et la convergence des politiques entre les États membres.

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La politique des transports de l’Union européenne

L’adoption de l’Acte unique européen en 1986 et la substitution de la règle de l’unanimité à celle de la majorité qualifiée ont permis de progresser vers la mise en place d’un marché commun des transports. L’accent a été mis sur la libéralisation du transport aérien, fluvial, routier et maritime, qui s’est progressivement ouvert à la concurrence intra-communautaire. Par ailleurs, les interconnexions entre les Etats membres sont favorisées via un réseau transeuropéen de transport.

La politique européenne des transports est régie par les articles 90 à 100 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Depuis le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, toute la politique commune des transports est régie par la procédure législative ordinaire (anciennement appelée codécision). Le traité a supprimé les exceptions qui existaient auparavant.

L’UE est donc compétente dans trois domaines :

• Politique des transports : l’UE élabore des politiques pour promouvoir la sécurité, l’efficacité et la durabilité des transports, notamment par le biais du développement de réseaux de transport transeuropéens et de la promotion de modes de transport plus respectueux de l’environnement.
• Réglementation : l’UE établit des normes et des réglementations communes pour les différents modes de transport, tels que le transport aérien, le transport ferroviaire, le transport routier et le transport maritime. Cela comprend des règles concernant la sécurité, l’environnement, les droits des passagers, etc.
• Financement : l’UE fournit des financements et des subventions pour soutenir des projets de transport spécifiques, tels que le développement d’infrastructures de transport transfrontalières ou la modernisation des réseaux de transport.

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La politique ferroviaire de l’UE

Cette politique s’est basée sur deux piliers :

• une série de quatre paquets législatifs afin d’harmoniser et dynamiser le secteur ferroviaire, un domaine qui intéressa les États membres qui avaient de grandes difficultés politiques à réformer un secteur connu pour son côté très conservateur. Mais aussi par le fait que les réformes « voulues par l’Europe » permettait en retour d’atténuer l’impact sur les finances publiques nationales ;
• un réseau ferroviaire transfrontières appelé RTE-T et basé sur 9 corridors reliant toutes les parties du territoire. Cela permet de circonscrire les fonds uniquement sur les 9 corridors et d’éviter l’émiettement de l’argent de l’UE.

Les quatre paquets législatifs de l’Union européenne (UE) font référence à une série de réformes et de directives visant à libéraliser et à harmoniser le marché ferroviaire au sein de l’UE. Ces paquets législatifs ont pour objectif de promouvoir la concurrence, d’améliorer l’efficacité et la qualité des services ferroviaires, ainsi que de renforcer l’interopérabilité des réseaux ferroviaires à travers l’Europe.

Quatre paquets législatifs ferroviaires ont été nécessaires :

• Le premier paquet ferroviaire (2001) : ce paquet a introduit des règles visant à ouvrir le marché ferroviaire à la concurrence en séparant les activités de gestion de l’infrastructure des services ferroviaires. Il a également établi des normes de sécurité ferroviaire communes et encouragé la création d’agences de régulation nationales.
• Le deuxième paquet ferroviaire (2004) : ce paquet visait à renforcer la libéralisation du marché ferroviaire en élargissant l’accès des opérateurs ferroviaires à l’infrastructure ferroviaire et en établissant des règles pour le droit des passagers ferroviaires.
• Le troisième paquet ferroviaire (2007) : ce paquet a poursuivi les réformes de libéralisation du marché ferroviaire en renforçant l’indépendance des gestionnaires d’infrastructure ferroviaire et en favorisant la création d’une Agence ferroviaire européenne chargée de la sécurité ferroviaire. Ce paquet fut à la base de l’apparition de nouveaux entrants sur le segment grande ligne principalement dès 2011-2013, quand beaucoup de pays se dotèrent d’un régulateur en bonne et due forme.
• Le quatrième paquet ferroviaire (2016) : ce paquet comportait deux piliers, un technique (qui fût facilement voté), et un second nettement plus politique, qui fut plus compliqué à finaliser. Il s’agissait en effet de libéraliser le trafic intérieur de voyageurs, fourni dans tous les pays par du service public subsidié, en obligeant les États à passer par des appels d’offre. Ce point clivant, qui a trait à la souveraineté nationale, permit de conserver l’attribution directe de contrats de service public sans appel d’offre jusqu’à fin décembre 2023, ce dont profita une majorité d’États et de régions pour conserver 10 ans de plus le monopole jusque-là en vigueur.

Bien qu’il y aurait encore des évolutions à venir, on considère généralement ces quatre paquets comme un aboutissement, après près de trente années d’efforts. Hélas cet aboutissement n’arriva pas au meilleur moment du XXIème siècle puisque les années 2020 se caractérisèrent d’abord par une pandémie, suivie de crises et de questionnements liés à un contexte géopolitique troublé. Les idées émises dans les années 1990-2000 pouvaient dans certains cas ne plus correspondre au monde des années 2020-2030.

L’autre grand chantier ferroviaire est le réseau ferroviaire transfrontières appelé RTE-T (et englobant tous les modes de transport), sur lequel s’intègrent différents projets prioritaires qui peuvent bénéficier d’un soutien financier et d’une coordination spéciale de la part de l’UE. Cela va du génie civil à des aides pour la digitalisation du trafic. Ces projets visent à remédier aux goulets d’étranglement, à améliorer l’efficacité des réseaux de transport, singulièrement aux travers des frontières, et à promouvoir des solutions plus durables tant sur le plan de l’efficacité que de l’efficience.

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Quelques textes sur des sujets relatifs à la politique ferroviaire européenne

◼ Les paquets législatifs 
Nous en avons déjà parlé plus haut. Ces paquets législatifs ont pour objectif de renforcer l’interopérabilité des réseaux ferroviaires à travers l’Europe et par là de promouvoir la qualité des services ferroviaires. Par exemple, la directive 2012/34/UE du Parlement européen qui définit notamment les entreprises ferroviaires et établit les règles et les principes de base régissant leur accès au marché ferroviaire européen, ainsi que les conditions d’octroi des licences d’exploitation ferroviaire. 

Un autre exemple est la directive 2007/59/CE du Parlement européen relative à la certification des conducteurs de locomotive et de trains circulant sur le réseau ferroviaire de la Communauté. 

Attitré “d’entreprise ferroviaire” et disposant de conducteurs agréés, un opérateur peut entamer les démarches pour opérer un service de train dans toute l’Union européenne. Mais c’est un peu plus compliqué que cela, car il faut trouver des créneaux, du matériel roulant et… des financements. Et cela, ce n’est pas du ressort de l’UE…

◼ Les Spécifications Techniques d’Interopérabilité 
Les Spécifications Techniques d’Interopérabilité (STI) de l’Union Européenne pour le secteur ferroviaire sont un ensemble de normes et de directives visant à faciliter l’interopérabilité des systèmes ferroviaires à travers l’Europe. L’objectif principal de ces spécifications est de permettre à différents réseaux ferroviaires nationaux de fonctionner de manière harmonieuse et cohérente, tout en garantissant un niveau élevé de sécurité, de fiabilité et de performance.

Une grande partie des normes furent reprises de celles qui existaient déjà au sein de l’UIC. La différence est que transposées dans une directives, les normes STI deviennent obligatoires.

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Pourquoi le service public ne fait-il pas partie des compétences de l’UE ?

Parce qu’il n’est pas explicitement défini comme une compétence de l’Union européenne (UE) dans les traités fondateurs de l’UE, notamment dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Au lieu de cela, les compétences de l’UE sont spécifiquement définies et réparties entre l’UE et les États membres.

• Principes de subsidiarité et de proportionnalité : selon ces principes, l’UE n’intervient que lorsque les objectifs ne peuvent être suffisamment atteints par les États membres agissant seuls et lorsque son action est nécessaire pour atteindre ces objectifs. Le service public est souvent considéré comme relevant du domaine national ou local, et l’intervention de l’UE n’est pas toujours nécessaire pour fournir des services publics efficaces.
• Diversité des systèmes nationaux : les services publics varient considérablement d’un État membre à l’autre en termes d’organisation, de financement et de prestation. L’UE reconnaît cette diversité et respecte le principe de subsidiarité en permettant aux États membres de définir et de gérer leurs propres services publics conformément à leurs traditions, préférences et besoins nationaux.
• Respect des compétences nationales : l’UE respecte les compétences des États membres dans de nombreux domaines, y compris celui des services publics. L’Union intervient généralement dans ce domaine uniquement pour garantir le respect des principes fondamentaux du marché intérieur, tels que la libre concurrence, la libre circulation des biens et des services, et la non-discrimination.

Cependant, bien que le service public ne soit pas une compétence exclusive de l’UE, l’Union européenne peut influencer indirectement les politiques et les pratiques des États membres dans ce domaine, notamment par le biais de la législation sur les marchés publics, la politique de concurrence, les directives sur les services, et le financement de projets spécifiques via des programmes tels que le Fonds européen de développement régional (FEDER) ou le Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE).

L’UE peut-elle détenir une entreprise de transport ?

L’Union européenne n’est pas en charge de gérer directement des entreprises de transport et donc, par exemple, ne peut pas gérer directement un service public ferroviaire européen. Il n’y a d’ailleurs aucun texte en ce sens jusqu’ici. L’exploitation et la gestion des chemins de fer relèvent de la compétence des États membres ou des autorités ferroviaires nationales. L’UE n’a qu’un rôle de support, de coordination et de réglementation comme expliqué précédemment.

Rappelons que l’UE ne peut agir uniquement dans les limites des compétences qui lui ont été attribuées par les États membres. Il n’est donc pas question pour l’instant que l’UE gère un réseau de train de nuit ou de train à grande vitesse. Elle peut en revanche aider des projets en ce sens, mais pas détenir une entreprise. 🟧

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